WTO《补贴与反补贴措施协议》中的专向性标准问题研究

摘要：专向性标准是补贴与反补贴制度中的重要概念，是采取反补贴措施的前提条件。《补贴与反补贴措施协议》（以下简称SCMA）是第一部将专向性标准纳入到国际规范中的法律文件，这对于规范和引导国际补贴与反补贴实践具有里程碑式的意义。深入研究SCMA中的专向性标准问题，既对我国补贴制度的完善具有积极的指导意义，有利于我国充分发挥补贴在促进社会经济发展中的重要作用；又对我国反补贴制度的完善具有重要的借鉴作用，为我国未来可能采取的反补贴措施提供重要的法律依据。

关键词：专向性；补贴与反补贴；完善

1、 引言

补贴与反补贴专向性标准是判断一项补贴是否由成员方政府向其管辖下的某个或某些企业或产业或特殊地区提供，这类优惠是否是其它企业或产业或地区不能获得的或高于其它企业或产业或地区所享受的待遇，并且，是否因此具有了特定性而给予了特定产业以不公平的竞争优势，对经济产生了扭曲影响的准则。同时，按照这一标准的成立与否决定是否采取反补贴措施。专向性标准是SCMA最重要的概念之一，是判断补贴是否应受反补贴措施制裁的前提条件，在国际补贴与反补贴实践中具有里程碑式的意义。

二、SCMA中的专向性标准类别及判定准则

（一）SCMA中的专向性标准类别

1.如授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业，则此种补贴应属专向性补贴。

2.如授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性，只要该资格为自动的，且此类标准和条件得到严格遵守。标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。

3.如尽管因为适用1项和2项规定的原则而表现为非专向性补贴，但是有理由认为补贴可能事实上属专向性补贴，则可考虑其他因素。此类因素为：有限数量的某些企业使用补贴计划、某些企业主要使用补贴、给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式。在适用本项时，应考虑授予机关管辖范围内经济活动的多样性程度，及已经实施补贴计划的持续时间。

第2条第2款规定：限于授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业的补贴属专向性补贴。各方理解，就本协定而言，不得将有资格的各级政府所采取的确定或改变普遍适用的税率的行动视为专向性补贴。

第2条第3款还规定：任何属第3条规定范围内的补贴应被视为专向性补贴。

第2条第4款规定：根据本条规定对专向性的确定应依据肯定性证据明确证明。

对于SCMA的上述规定进行分析可以知道，该协议对于专向性标准问题实际上设定了四项认定标准，即法律上的专向性标准、事实上的专向性标准、地理上的专向性标准和拟制的专向性标准。

（二）SCMA中的专向性标准判定准则

1.法律上的专向性标准

对于法律上的专向性标准，SCMA规定，如果一项补贴符合以下情形时就会被认定为属于专向性补贴，即授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业，“例如，加拿大的《1973年农场收入保险法》规定：不列颠哥伦比亚农场收入保险项目仅提供给生产特定商品的农场主。这个对补贴接受者的资格进行限制的法律条款就表明所涉补贴具有法律专向性”。

如果一项补贴具有下述情形则会被排除专向性，即授予机关或其运作所根据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，只要该资格为自动的，且此类标准和条件得到严格遵守。标准或条件必须在法律、法规或其他官方文件中明确说明，以便能够进行核实。对于此处的客观标准和条件，SCMA的解释为：此处使用的客观标准或条件意味着一种中性的标准或条件，它并非优惠某些特定企业，在本质上属于经济性质，并且水平适用，例如雇员的数量或企业的大小。

根据WTO的透明度原则，一国政府所实施的影响贸易活动的政策和措施都必须及时公开，以便于各成员方政府和企业了解和熟悉，促进公平贸易和竞争。

因此，现实国际贸易中很少有一成员国政府通过法律、法规、政策，将补贴授予或维持与特定的某些企业，这是与SCMA的上述精神相违背的，违反了一国对该国际协定所承担的国际义务，会遭致其它成员国家的反对，乃至报复。相反的，各成员授予或维持相关补贴的措辞一般都相当中性。另外我们也注意到，对于法律专向性标

2.事实上的专向性标准

按照上述对法律专向性标准的分析，一国政府一般并不会冒天下之大不韪，颁布实施明显带有专向性色彩的法律或政策，以免成为众矢之的。但是，根据战略性贸易政策的理论，由于国际市场的不完全竞争性和规模经济的存在，一国政府可以通过补贴或保护国内市场的手段，扶持本国战略产业的成长，增强其在国际市场上的竞争力，夺取市场份额，获取规模经济效益，

因此，补贴对一国而言意义重大。为了调和这一两难处境，各成员国政府往往在其颁布实施的授予或维持补贴的法律、政策中并不将补贴限于特定的企业或产业，但在授予或维持补贴时却仅有有限的企业或产业能够获得补贴。为了规制这种现象，SCMA设立了事实专向性标准，认为如果某项补贴虽然不具有法律专向性，但是在考虑到事实上只有有限数量的某些企业使用补贴计划、某些企业主要使用补贴、给予某些企业不成比例的大量补贴以及授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式后，仍有理由认定该项补贴可能属于事实专向性补贴，并且在适用本项时，应当考虑授予机关管辖范围内经济活动的多样性程度，以及已经实施补贴计划的持续时间。

根据SCMA的解释，在考虑“授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式”这一因素时要特别考虑补贴申请被拒绝或获得批准的频率，以及做出此类决定的理由。

按照这一规定，SCMA在进行事实专向性判断时应当考虑以下因素：（1）是否有有限数量的某些企业使用补贴计划；（2）是否某些企业主要使用补贴；（3）是否给予某些企业不成比例的大额补贴；（4）授予机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式。

对于事实上的专向性，由于SCMA仅仅做出这几项原则性规定，而对于其中的某些重要的概念及其判断标准并未给予可操作性的解释说明，这就给实践中成员方任意解释打开了方便之门，容易引发贸易争端。因此，我们有必要对事实专向性认定中的若干问题加以分析，以便获得某些启示。

3. 地理上的专向性标准

根据SCMA第2条第2款的规定，如果一项补贴局限于授予机关管辖范围内指定地理区域的某些企业则属于专向性补贴。对于此处指定地理区域的范围，SCMA并没有给出相关的解释，根据1969年《维也纳条约法公约》标题为“解释通则”的第31条第1款的规定，条约应按其词语在上下文中所具有的正常含义，对照条约的目的与宗旨，诚信地予以解释。

SCMA第2条关于专向性问题的规定就是为了规制那些能够产生专向性的补贴，如果将此处指定的地理区域的范围理解为等于或大于授予机关管辖范围，则此类补贴为普遍可获补贴，就不会产生专向性问题，那么，SCMA第2条第2款的规定就与SCMA第2条规定的目的相违背，就失去了存在的意义。根据上述两方面的理解，笔者认为此处指定的地理区域的范围应当要小于授予机关管辖范围，即如果中央政府给予其国内某一地区的补贴则属于专向性补贴，而如果该中央政府在其全部领土范围内实施补贴计划，则该补贴就是普遍可获的，就可以排除专向性。这一观点似乎也可以从SCMA接下来的规定中得到印证，在本条款的后半部分，SCMA规定有资格的各级政府所采取的确定或改变普遍适用的税率的行为不具有专向性，言外之意似乎只适用于有资格的各级政府的管辖的某一部分的税率的确定或改变将构成专向性补贴。不过，此种理解、揣测是否符合SCMA立法意图，还有待于实践的验证。

4. 拟制的专向性标准

SCMA对于某些补贴推定为具有专向性，根据SCMA第2条第3款的规定，拟制的专向性补贴指的是第3条范围内的补贴，即禁止性补贴。SCMA第3条第1款对禁止性补贴作了如下规定：“除《农业协定》的规定外，下列属第1条范围内的补贴应予禁止；（a）法律或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴，；（b）视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”。

在SCMA对该条的解释中认为“如事实证明补贴的给予虽未在法律上视出口实绩而定，而事实上与实际或预期出口或出口收入联系在一起，则符合此标准。将补贴给予从事出口的企业这一事实本身不得成为被视为属本规定含义范围内的出口补贴的原因”，“所指的不构成出口补贴的措施不得根据本规定和本协定任何其他规定而被禁止”。只要是此类补贴就推定具有专向性而被禁止。

不过，SCMA针对发展中国家和转型为市场经济的国家在第27条和第29条对此作了一些例外性规定，如，第27条第2款就规定，“第3条第1款（a）项规定的禁止不得适用于：（a）附件7所指的发展中国家成员。（b）其他发展中国家成员自《WTO协定》生效之日起8年内不适用，但需符合第4款的规定。”

第29条第1款规定：“处于自中央计划经济转型为市场和自由企业经济的成员可实施此种转型所必需的计划和措施”。

第29条第4款规定：“在特殊情况下，可允许第1款所指的成员偏离其做出通知的补贴计划和措施以及委员会确定的时限，如此类背离被视为属转型过程所必需的”。

因此，SCMA在进行拟制专向性检测时，要把该协议第3条以及该协议附件一与第27条，第29条的相关规定结合起来分析，否则，很可能会得出不合理的拟制专向性判定。

三、SCMA中专向性标准的缺陷分析

在承认SCMA中专向性标准价值的同时，不可否认，该协议中的专向性标准规定还存在不足之处。首先，SCMA中专向性标准的某些规定还不是十分明确，如“某些企业主要使用补贴”，“给予某些企业不成比例的大量补贴”应当如何判断以及如何理解地理专向性标准中的地理界限问题，SCMA没有给出可操作的说明。究竟达到什么程度才是不成比例的使用补贴？不成比例的大量补贴究竟是指数量，还是指质量，还是二者兼顾？在SCMA解释和实践中都缺乏相应阐述，这样容易导致成员方理解的差异，易于引发贸易争端。其次，SCMA中的专向性标准对产业集中度问题欠缺考虑，也就是说，产业集中度是否可以成为专向性标准判断的一个准则呢？因为有时一国政府的优惠措施可能集中于一个部门内，比如农业部门，但在这个部门中又有很多不同的产业，如牛奶，谷物等，那么，这是否构成针对农业部门的专向性补贴呢？这还需要SCMA在今后的实践中给出解释。再次，SCMA中的专向性标准也存在一定的不合理性，比如，一国政府的某些补贴可能恰好纠正了某些行业的经济资源配置扭曲，并不会促使该产业获得不公平的竞争优势，对该产品的进口国也不会产生影响，但是按照SCMA的专向性标准要求，这项补贴是具有产业专向性的，是被禁止实施的。因此，SCMA的专向性标准对补贴的划分有时候是不合理的。最后，“从经济学上看，微量补贴是否合理，是否不会扭曲经济，需要考虑大量的因素，衡量各种变量，比如规模经济、外部性的存在及其范围、市场准入障碍、主要投入物的供应、研发投入需求、对下游产业可能造成的损害等等。这不仅要求搜集大量的信息，而且其中一些因素还是完全无法预测的。要求主管机构以纯粹经济学分析来准确衡量上述因素以判定补贴是否具有专向性是不太可能的，而这种不精确性很可能导致实践中的不当判断”。

虽然SCMA对其中的某些问题有一些解释，相关案例中专家组对此也有所阐释，但对于复杂多变的国际贸易来说，这些阐述是远远不够的。

四、小结

SCMA中专向性标准的确立对国际补贴与反补贴实践意义重大。一方面，既承认了补贴在成员国经济发展中的重要作用，又通过这一标准将那些具有经济扭曲效应的补贴予以排除，避免成员国补贴措施的滥用。另一方面，通过这一标准，SCMA对成员国的反补贴行为做出合理规制，只允许针对具有专向性特征的补贴采取反补贴措施，避免作为贸易救济措施之一的反补贴行为沦为新的贸易保护工具，对促进公正有序的国际经济秩序的建立做出了贡献。我们也应该承认，SCMA中专向性标准还存在某些不足，在补贴与反补贴实践中还可能引起争议，这需要WTO在今后的实践中予以完善。