行政执法程序不合法的后果（「以案释法」执法程序违法，非法营运处罚被撤）

基本案情

2021年1月2日上午10时，刘某在某区招商花园城吃完早餐准备驾驶轿车离开时，正好遇到两个曾经打牌时认识的朋友在拦车，刘某就停下车，这两个熟人就上车，并告知他们准备去半岛水湾。于是刘某驾驶车准备去半岛水湾，刚到招商花园城红绿灯处等红灯时就被某区交通局执法人员拦住，称刘某涉嫌非法营运。

2021年1月28日，某区交通局作出《违法行为通知书》，拟对刘某作出罚款20000元的行政处罚。刘某认为其搭载乘客并未收取任何费用，属于好意搭乘，提出陈述申辩材料并要求听证，某区交通局认为不属于听证范围，拒绝了刘某的听证申请。

2021年2月19日，某区交通局作出《行政处罚决定书》，认为刘某收取了乘客10元钱的车费，依据《某省城市公共交通条例》第六十一条的规定，决定对申请人罚款20000元。

刘某不服，聘请律师提起行政诉讼。在庭审时，刘某代理律师认为：

第一，刘某的朋友上车后准备送其到目的地的行为属于好意搭乘，是一种友谊行为，并非非法营运。因为刘某没有与朋友谈价格，内心也不准备收取车费，客观上也未收到乘车人员的任何费用，而且刘某的工作是在家照顾孩子，没有从事非法营运工作，所以其行为不构成非法营运，依法不应当科以行政处罚。故某区交通局认定案件事实错误、处罚的依据和证据不足。

第二，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条:“行政机关在作出较大数额罚款的行政处决定之前，当事人有权要求听证”。而某区交通局对刘某以非法营运处以20000元的罚款，依据《行政处罚法》及《某省较大数额罚款规定》，明显属于较大数额罚款，刘某有权要求听证，区交通局未告知刘某享有听证权利，且刘某书面提出听证申请后区交通局仍未依法召开听证，故本案行政处罚程序严重违法，依法应予撤销。

第三，《行政处罚法》第四十一条:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩的权利的除外”。刘某书面提出陈述和申辩请求，但被拒绝，区交通局在未听取刘某的陈述和申辩就作出处罚决定，该处罚决定依法不能成立，且程序违法，应予撤销。

第四，同等情况同样对待、不同情况区别对待，这是行政执法的原则之一，某区交通局作出涉嫌非法营运的行政处罚，罚款幅度基本为10000元，但对刘某罚款20000元，明显属区别执法，加重了行政相对人的义务，违反了行政处罚的公平公正原则，依法应予撤销。

综上，区交通局对刘某罚款20000元的行政处罚行为认定事实不清证据不足，更未告知刘某享有陈述申辩权和听证权，也未依申请组织听证，违法剥夺了行政相对人的程序性权利，行政处罚行为不能成立。区交通局对刘某罚款20000元属于区别对待，违反了公平原则和正确行政自由裁量权的行政合理原则，明显不当。

某区交通局辩称：

一、其作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分。2021年1月2日，执法人员在某区第二实验学校路段进行城市公共交通监督例行检查时，发现刘某驾车载客有城市客运违法嫌疑，经依法拦停涉嫌违法营运车辆，询问乘客及刘某，查实刘某驾驶涉案车辆在区第二实验学校路段招揽乘客前往半岛水湾。刘某虽陈述没有收费，但其驾驶车辆在城市道路行驶过程中发现乘客在路边打车后主动停车询问乘客乘车需求，了解乘客乘车目的地后即要求乘客上车，并按出租车收费标准约定到达目的地后收取十元乘车费用，其招揽、搭乘乘客方式、收费标准与城市出租车经营模式完全一致，刘某不能出示经营许可及其他有效证明。其行为已经违反了《某省城市公共交通条例》及相关规定。上述违法事实的证据有:询问笔录及执法视频资料、现场笔录等。因此，刘某未取得城市公共交通许可、擅自从事城市公共交通经营活动的违法事实清楚，证据确实充分。

二、其作出的《行政处罚决定书》适用法律、法规正确，程序合法、处罚得当。根据《某省城市公共交通条例》规定，从事城市公共交通经营活动，应当取得行政主管部门的许可，城市公共交通车辆驾驶人还应当依法取得从业资格。刘某未经许可，擅自从事城市公共交通经营，已违反了该条例。同时该条例第六十一条规定:“违反本条例规定，未取得城市公共交通经营许可从事城市公共交通经营活动的，可以暂扣车辆，没收违法所得，处以1万元以上5万元以下罚款”。执法机关依照上述规定对刘某违法营运行为处以2万元罚款，适用法律正确，处罚得当。至于申请人所称同类案件处罚1万元罚款问题，因刘某从事违法行为的时间发生在春运交通大整治期间，执法单位通过各种媒体公开了相应的处罚案件，刘某无视有关规定，从事违法营运，虽经承办人员多方解释，但刘某仍未认识到其错误，故依法作出了罚款2万元的决定，处罚得当。

三、其作出的《行政处罚决定书》程序合法。作为城市公共交通行政主管机构，具有查处辖区城市公共交通违法行为的法定职责。在查处刘某的违法行为过程中，依照法定的程序进行查处，依法保留了有关证据，并听取了刘某的陈述和申辩，依照法定程序和有关规定送达了违法行为通知书、处罚决定书及有关文书，程序合法。关于听证权，本案不属于较大数额的罚款，不适用《行政处罚法》第四十二条的规定。

从以上事实来看，似乎刘某的处罚是板上钉钉的了，但是.........

当庭质证，程序违法

随着庭审的深入，双方开始质证。

在播放现场执法记录视频时，敏锐的代理律师发现了问题：在执法记录仪的视频记录中，某区交通局只有一名执法人员，另外一名不是执法人员，而是刘某的妹妹！

于是，刘某律师提出质疑，并当场申请审判长要求双方当事人进行辨认。经过辨认，双方确认执法记录仪记录的视频中只有一名执法人员。

刘某律师提出某区交通局只有一名执法人员，程序严重违法！

在休庭后，某区交通局经过研究，撤销了原处罚决定的，刘某撤回行政诉讼，后区交通局返还了20000元罚款。自此，该案以区交通局程序违法、自撤行政处罚而结案。

说法

该案中，刘某非法营运的事实其实是清楚的，但为什么区交通局作出的处罚决定还是撤销了！

这就要提一提“行政执法三项制度”。行政执法的三项制度，具体指行政执法公示制度，行政执法全过程的记录制度，还有重大执法决定的法制审核制度。

在2017年试点工作的基础上，国务院于2019年1月3日正式公布了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》：

第一，全面推行行政执法公示制度。主要针对行政执法信息公开不及时、不规范、不透明等问题，主要从强化事前公开、规范事中公示、加强事后公开等三个方面，对行政执法信息公示的主体、内容、形式、程序、职责等作出了明确规定。

第二，全面推行执法全过程记录制度。针对执法行为不严格、不文明以及执法过程记录不全面、不标准等问题，主要从完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、发挥记录作用等四个方面，对行政执法文书基本格式标准，音像记录的定位、作用、要素、设备配置，依法归档保存执法档案，加强记录信息的调阅监督等作出规定。

第三，全面推行重大执法决定法制审核制度。针对法制审核机构不健全、审核力量不足、审核工作不规范等问题，主要从明确审核机构、审核范围、审核内容、审核责任等四个方面，对法制审核机构的确定、审核人员的配备、重大行政执法行为标准的界定、法制审核的内容和程序、相关人员的责任等作出规定。

在该案中，某区交通局正式因为在全过程记录中，只有一名执法人员，才导致作出的行政处罚被撤销。

感悟

一是执法机关在执法活动中，必须严格执行行政执法三项制度，确保执法行为公平公正、合法有效。行政执法三项制度是倒逼执法机关依法执法的利器，也是维护相对人合法权益的重要保障。如果执行三项制度搞变通、打折扣，将损害行政机关的公信力，也难以让人民群众在每一个执法案件中感受到公平正义。

二是聘请一名合格律师的重要性。律师作为专业人士，可以在代理案件或咨询过程中，敏锐发现案件的关键所在，发挥自己的专业优势，并有针对性地提出处理建议，维护当事人的合法权益。试问，如果刘某未聘请律师，其发现案件查处程序违法的可能性基本为零。

三是非法营运要不得。从维护营运市场的正常秩序、维护乘客的安全等方面来说，非法营运是要不得的。随着执法行为的不断规范，像刘某这样的“好运气”将会越来越少，所以，杜绝从事非法营运才是避免被查处的“王道”，而不是再靠“运气”了。